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据调查表明，当前我国耕地后备资源总量为1.13亿亩，但各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境
的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成为土地开发整理工程成败的关键。
生态背景不良
我国耕地后备资源在31个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。其中，新疆的耕地后备资
源最为丰富，面积为331.91万公顷；其次为甘肃，面积为75.08万公顷。二者合计约占全国耕地后备资源总数的5
5.42%。南方和东部的耕地后备资源较少，拥有滩涂较多的山东省，耕地后备资源占到全国耕地后备资源的5%。
中国土地勘测规划设计院调查结果显示，耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。内蒙古、
新疆、宁夏的耕地后备资源占全国的52.25%，山西、陕西、甘肃占全国的12.03%。其共同特点是存在干旱缺水、
盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。
在东部地区耕地后备资源中，滩涂、苇地等湿地占有较大比例，这些滩涂、苇地、湿地对保护生物多样性具有重
要意义，同样属于极度生态敏感区。
目前，淮河流域及其以北地区拥有全国62%的耕地，但水资源不到全国的20%。长江流域及以南地区水资源
占全国80%以上，但耕地面积仅占全国的38%。
生态环境脆弱
据调查测算，全国土地开发整理补充耕地的总潜力为1340万公顷(20100万亩)，其中全国土地整理补
充耕地潜力约为600万公顷(9000万亩)，占补充耕地总潜力的45%。
我国现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废
弃地多的现象；农村居民点用地利用率低，北方农村居民点“空心村”多，南方农村居民点布局零散。这种土地利用状况难以
适应全面建设小康社会的需要。通过合理规划，整治道路沟渠，平整归并零散地块，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面
积313.33万公顷(4700万亩)。通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施
，可以增加有效耕地286.67万公顷(4300万亩)。
全国有宜农土地后备资源4424万公顷(66360万亩)，其中宜耕土地后备资源约988万公顷(148
20万亩)。可开发补充耕地586.67万公顷(8800万亩)，占补充耕地总潜力的44%。当前我国宜耕土地后备资
源60%以上分布在西北部地区，水资源相对短缺，生态环境比较脆弱，开发利用制约因素多。
目前，全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约为400万公顷(6000万亩)，复垦可补充耕地
的潜力为153.33万公顷(2300万亩)，占补充耕地总潜力的11%。
新疆、甘肃、青海、山东、江西5个省区耕地后备资源，最近的调查评价结果高于1997年农用地后备资源调
查，其中新疆、甘肃、山东高出较多。有关专家认为，随着近年来国家在这些区域水资源开发力度的加大，特别是一些地下水
资源的发现和开发利用，新疆、甘肃两省区后备土地资源开发前景看好。因此，在可预测的未来水资源开发利用前提下，一些
原本不能作为耕地的后备资源，在水问题解决后，便可作为耕地后备资源开发基地进行大规模开发利用。
实现耕地占补平衡
鉴于我国耕地后备资源现状，专家建议，以耕地后备资源开发与生态环境可持续协调发展为准则，将耕地后备资
源开发利用规划纳入区域土地利用总体规划体系，实现合理布局与优化配置；利用最新科学技术，提高耕地资源质量，提高产
出率；创新耕地后备资源开发投融资体制。
黑龙江省国土资源厅耕地保护处负责人认为，当前国土资源管理应打破行业限制，林业、草原管理部门应在国土
资源部门确定的土地利用总体规划基础上，编制执行各行业的土地利用规划，实现土地资源的统一调配管理；开发耕地后备资
源时，应充分挖掘土地开发整理在补充耕地、改善生产条件和生态环境等方面的潜力，结合基本农田建设，稳步提高土地质量
、增强粮食综合生产能力。
我国西部地区耕地后备资源的开发实际上是水土资源的综合开发。新疆水利厅、新疆农业大学的专家认为，在新
疆，除了做好现有土地开发整理重点工程之外，国家应合理利用国际河流分水规则，加快对国际河流的开发利用，增加新疆水
资源总量；对于新疆各地经济利益驱使下的“乱开荒”行为，应采取经济、法律手段严加制止，对负有责任的地方政府官员要
严肃处理。
在土地开发投融资体制方面，专家建议针对具体的土地开发项目，按照市场规律，建立和完善土地开发多元化融
资体制，包括通过合作、股份、独资等形式，引进国内外资金，成立土地开发企业进行耕地后备资源开发，减轻政府投资压力
。本着“谁投资、谁开发、谁受益、谁负责”的原则，建立公平合理的土地开发市场机制。
□章力
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