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学人新论-王曙光
2006年12月31日，银监会正式批准中国邮政储蓄银行开业，至此，一场旷日持久的争议终于落下帷幕。银监会的政策意图是非常明显的，监管者希望中国邮政储蓄银行能够充分依托和发挥网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农 村建设和城乡经济协调发展。这个市场定位表达了监管者的良好愿望，在农村金融体系面临“系统性负投资”、农村金融生态严重恶化的情况下，邮政储蓄银行成为监管者最为看好的“救命稻草”。监管者希望邮政储蓄能够成为一个可以与农村信用社形成良性竞争态势的竞争主体，在满足农村金融需求的同时，能够激活农村信用社的竞争意识，消除农村信用社在长期垄断经营中形成的效率低下、竞争精神萎缩、市场创新意识低迷的弊端。
邮政储蓄体系已经在我国的金融体系中扮演了一个特殊而重要的角色
不可否认的一个事实是，邮政储蓄体系已经在我国的金融体系中扮演了一个特殊而重要的角色。它是一个异常庞大的储蓄体系，巨额城乡存款的流入使得邮政储蓄体系每年从央行那里获得稳定的无风险的利差收益。截至2006年3月，全国邮政储蓄存款余额达到1.48万亿元，规模仅次于4家国有商业银行，市场占有率达到9.7%。在邮政储蓄开立的账户达3.6亿户，其中活期账户为2.8亿户。储蓄业务年交易量达22亿笔。邮政储蓄体系的汇兑业务也是非常庞大，2005年全国异地通存通取和转账交易量达4.13亿笔，交易金额1.66万亿元。中国邮政平均每年拥有2亿多个汇款客户，年汇款金额基本稳定在2200亿元左右。邮政储蓄也是最贴近农村和农民的金融体系，邮政储蓄所堪称农民心中的“第一银行”，全国4.5万个邮政汇兑网点中有70%在农村，有将近70%左右的汇款交易流向农村。因此，从储蓄业务网络的覆盖面、汇兑业务的规模、以及对农村经济的渗透程度这几个方面而言，邮政储蓄体系在成为邮政储蓄银行之前，早已经成为影响农村金融生态和农民资金流动的重要因素之一。
当然，这个影响有利有弊。从利的一方面而言，邮政储蓄体系确实为城乡资金流动、吸引农村储蓄以及方便农村汇款带来很多利益，成为农村金融体系中不可或缺的重要成员之一；从弊的一方面而言，邮政储蓄体系由于“只存不贷”，已经成为引发农村资金外流、导致农村资金枯竭的“罪魁祸首”之一。邮政储蓄体系的大量吸走资金，与四大国有银行撤出农村金融市场、农信社存贷差持续增大等因素一起，加剧了农村地区投资的不足，在农民资金需求长期难以获得有效满足的情况下，农村经济发展的滞后就成为顺理成章的结果。弊的一面还包括邮政储蓄体系储蓄资金的运用模式给中央财政和央行带来的巨大压力。邮政储蓄资金的运用，在2003年8月以前，是全额转存中央银行，享受4.131%的高利率，当时商业银行等金融机构转存利率仅为1.89%，2003年8月以后邮政储蓄的新增存款转存利率才下调至1.89%，邮政储蓄被迫走向市场，资金主要使用方向为银行间同业拆借、债券市场运作和商业银行的大额协议存款。不过之前邮政储蓄在中央银行的原有存款仍按4.131%计息。这样，中国人民银行和中央财政每年需要支付300亿利息给邮政储蓄，尽管邮政体系在这个无风险的稳定收益的支持下过着安稳无忧的日子，但是这个沉重的利息包袱终于让央行和中央财政感到不堪重负。
邮政储蓄银行的成立可以说一箭三雕：它一方面可以使得农村资金外流的趋势得到一定程度的缓解，从而更好地满足农村旺盛的资金需求，更好地支持新农村建设；另一方面它还能够引发农村金融市场的良性竞争，使邮政储蓄银行和农信社在公平的市场竞争的基础上提高各自的经营效率，增强创新意识，从而为农村经济提供更全面的金融服务；同时，邮政储蓄银行的成立还有助于改变邮政储蓄资金的运作模式，减轻央行和中央财政的压力，真正使邮政储蓄体系成为发展全面资产负债业务的现代化的银行体系。尽管有着这三方面的收益，但是，邮政储蓄银行的成立并非没有隐忧。邮政储蓄银行对农村金融体系的影响以及对于整个金融体系的影响还有待进行深入探讨。
邮政储蓄银行能够按照银监会的要求而成为一家乡村银行吗？
一个很明显的事实是，邮政储蓄银行一旦成立，就立即成为我国第五大国有商业银行，因此，作为第五大国有商业银行，其市场定位和未来发展趋势就不仅仅是银监会的一厢情愿所能左右，还要充分考虑到现有金融市场的竞争环境以及作为一个超大银行自身的经营偏好。从当下我国金融体系的竞争环境而言，可以说任何金融机构都面临着巨大的竞争压力。在这种竞争压力面前，任何金融机构都要努力提高收益，降低成本，不断提高资产质量，满足监管部门的资本充足率要求和不良贷款要求。作为一个超大银行，邮政储蓄银行也有它自己的目标函数，这个目标函数不仅要考虑到监管者的需要，更重要的是要考虑到市场竞争的需要。四大国有商业银行在巨大的竞争压力下，作出了收缩经营网点、上收管理权限的选择，导致四大国有银行在县以下农村的经营网络几乎在一夜之间全部销声匿迹。这个选择不能用任何道德判断的视角来加以武断的评论。从一个超大银行自身的角度来讲，从事农村金融业务确实存在着成本高、风险大、收益低、未来预期不稳定等弊端，与那些民间金融机构相比，超大银行不具备竞争优势。因此，将经营网点从广大的农村地区收缩回城市，这是一个基于成本-收益分析的理性的选择，本身无可厚非。那么，有四大国有银行的成例在前，邮政储蓄银行能够反其道而行之，将自己的经营主战场放在农村吗？能够将自己的主要业务领域放在支持新农村建设吗？至少从一个超大银行自身的成本收益来讲，我们很难对这个问题作出肯定的回答。
监管者对农信社的定位与邮政储蓄银行一样，也是支持三农，支持新农村建设。但是，监管者对农信社的一厢情愿的定位并没有什么实际的效果，农信社的行为与监管者的政策预期相差很大。现在，农信社在竞争压力下，其经营业务的商业化和经营区域的城市化趋势已经越来越明显，对于一般农户的资金支持越来越少。在邮政储蓄银行成立之后，我们很难想象，它会像监管者要求的那样，以支持新农村建设为自己主要的经营目标；我们也很难想象，邮政储蓄银行不会像农信社一样，在成本的压力下越来越偏离农村领域，趋向于对高端的城市客户和大企业进行金融服务，而对一般的农户的金融需求置之不理。
邮政储蓄银行能否与农信社在农村金融领域形成良性的竞争关系？
在邮政储蓄银行和农信社的竞争中，其实是一种不太公平的竞争。这个不公平是一种既定条件下的起点的不公平，这种不公平是邮政储蓄银行和农信社都难以改变的。相对于农信社，邮政储蓄银行是一家典型的国有超大银行，品牌含金量高，实力雄厚，信誉当然就高得多，在吸揽存款、进行贷款、发放小额信贷、开展汇兑业务、结算网络等方面都大大优于农信社。更重要的是，与农村信用社相比，邮政储蓄银行像一个初出茅庐的青年，虽然经验不足，但是身上没有任何历史包袱，自然能轻装上阵，在竞争中占据优势。而农信社历史包袱沉重，地方政府的行政性干预以及各种政策性业务使得农信社与邮政储蓄银行处在一个根本不同的起跑线上，无法进行公平的竞争。在这种情况下，一旦邮政储蓄银行借助自身的信誉优势、网络优势、结算优势、人才优势以及资金规模优势等，在市场竞争中将农信社置于难以招架的地位，那么，农村金融领域必将引发较大的不稳定。当然，这种不稳定如果控制在一定的范围和程度内，对农村金融市场的重新整合和总体效率提升不无好处。这就要求监管者首先应该准备必要的法律框架和政策框架，以应对这种可能发生的情况。同时，农信社的运行机制和组织架构也要进行相应的调整，甚至允许农信社在市场竞争原则下进行重新的机构整合，允许在有效控制风险的前提下破产倒闭。
我认为，银监会作为一个监管者，应该将各种可能性纳入决策考量范围，而不是对邮政储蓄银行进行一厢情愿的定位。从以上的分析来看，作为一个国有超大商业银行，邮政储蓄银行未来建成一个乡村银行的可能性不大，邮储银行从整体上不可能将其业务重点放在支持农村中较小的融资需求主体。这是邮政储蓄银行作为一个超大国有商业银行的必然理性选择，监管者的任何愿望甚至强制性的要求都不可能改变这个选择。但是，这并不是说邮政储蓄银行的成立对新农村建设毫无意义。在邮政储蓄银行整体上不可能把支持三农作为业务核心这个前提下，不排除在邮政储蓄银行里分离出一个专门从事农村小额信贷的业务部门，这个部门的业务将集中对农村的中小客户进行信贷服务。
在这个方面，印尼人民银行(BRI)是一个很好的榜样。印尼人民银行是印尼五大国有银行之一，在印尼人民银行内部专门设立小额信贷业务部，下设13个地区办公室、324个分支和4046个村银行，专门从事对农村和农业进行信贷服务。现在，印尼人民银行的小额信贷业务部成为全球开展农户小额信贷最为成功的机构，不良贷款率极低，而且成为印尼人民银行中盈利最为稳定的部门。在1997年亚洲金融危机中，印尼人民银行的小额信贷业务部非但没有受到任何影响，而且保持了较高的利润水平，成为印尼人民银行能够持续经营的最可靠保证。我国的邮政储蓄银行将来也可以仿照印尼人民银行设立独立的针对农村领域开展业务的部门，这个部门只进行农村信贷服务，业务对象是一般的农户和农民，甚至可以对比较贫困的农民进行基于其信用的无抵押担保的贷款。实际上，邮政储蓄体系在邮储银行成立之前已经有效开展了农村小额贷款业务，主要集中在小额存单质押贷款上，目前其业务范围已扩大到了13个省市和地区。我认为，印尼人民银行模式是未来邮政储蓄银行比较现实的一个可供选择的模式，可以在一定程度上保障邮政储蓄银行对农村领域的信贷支持。
(作者单位：北京大学经济学院)
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